摘要：土地可租赁划拨、国开行专项贷覆盖 80%、央企借款解决资本金、EPC+O 绑定专业运营 —— 多重政策叠加之下，区县康养平台正迎来 "投融建运管" 一体化的全新落地模式。
一、时代大势：县域养老站上政策风口，区县平台迎来历史机遇
我国老龄化呈现显著的城乡差异，县域及农村地区老龄化程度更高，养老基础设施短板突出，居家、社区、机构养老资源分散，专业运营能力不足，资金投入压力大，长期制约县域养老服务提质升级。国家层面密集出台系列顶层文件，明确把健全覆盖城乡的三级养老服务网络摆在民生工作突出位置。2024 年底《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》正式印发，提出建设县级综合养老服务管理平台、强化乡镇（街道）养老服务能力、完善村（社区）养老站点，同时在要素保障、财政支持、养老金融方面作出系统性部署，为区县康养产业划定发展总纲领。
2026 年，《民政部办公厅 财政部办公厅关于中央专项彩票公益金支持开展县域养老服务提升计划项目工作的通知》（民办函〔2026〕33 号）发布，专项聚焦县乡村三级养老服务网络建设，中央专项彩票公益金定向倾斜，2026 年 6 月国家公示拟入选地区名单，标志着县域养老提升计划进入实质性落地阶段，一批区县将获得中央资金加持，带动地方配套资源集中投向养老服务体系建设。
县域养老，政府不能缺位，完全依靠市场化社会资本也难以实现普惠兜底的目标。区县国有康养平台公司，天然承担政策落地、资源整合、民生保障、产业培育多重职能，是承接三级养老网络建设的最佳实施主体。但现实当中，大量区县康养平台普遍面临几大共性难题：
一是养老项目用地获取成本高、供地模式单一；
二是项目总投资规模大，自有资本金不足；
三是传统商业银行贷款期限短，与养老项目长周期回报错配；
四是重建设、轻运营，建好设施却缺少专业运营团队，项目建成之后陷入运营亏损困境。
破解上述痛点，不能依靠单点政策，必须系统性用好土地、财政、开发性金融、央地协同多重政策工具，创新项目实施模式，打通投资、融资、建设、运营、全链条闭环，走出一条适配县域实际的康养发展新路径。
二、要素破局：土地政策松绑，降低养老项目落地门槛
养老项目首要瓶颈在于土地。自然资源部、民政部、国家卫生健康委印发自然资发〔2025〕216 号文件，围绕降低用地成本、盘活存量空间出台一揽子供地创新机制，为区县康养平台打开用地政策空间。
文件明确，养老服务设施用地可以灵活采用租赁、划拨、分阶段出让（先租后让、弹性年期）多种供地模式，分类施策保障项目落地。对于非营利性兜底普惠养老项目，可依法采取划拨方式供地，实现用地成本大幅下降；面向市场化普惠康养项目，不再强制一次性出让拿地，全面推行长期租赁、先租后让、弹性年期出让，出让价款允许分阶段缴纳，有效缓解平台企业前期大额土地资金压力。
同时政策鼓励盘活存量物业资源，闲置厂房、办公楼、乡镇闲置公共用房、村集体闲置建设用地，经过合规改造之后均可用于养老服务项目，五年内可维持原土地用途不变，不增收土地价款，极大拓展县域养老项目的空间来源，不必全部依赖新增建设用地指标。经营性养老用地还可结合项目实际，在不低于协议出让最低价基础上合理确定出让底价，允许带运营条件供地，保障土地真正用于养老主业，规避土地变性套利风险。
对区县康养平台而言，用好这份政策红利，要转变传统 “拿地即出让” 思维。优先梳理辖区内存量国有房产、乡镇闲置资产，通过资产划转、租赁改造开展养老项目；新建项目根据项目属性，合理选择划拨、长期租赁、分阶段出让组合方案，把土地成本压到合理区间，从源头改善项目全周期收益模型。
三、金融赋能：开发性金融为主导，构建多层次县域养老融资体系
土地解决项目载体问题，金融决定项目能不能真正落地。近几年，国家持续强化养老领域金融供给，从顶层文件到银行实操，形成以国家开发银行开发性专项贷款为核心，多部门政策协同的养老金融支持体系。
第一，民发〔2021〕94 号，民政部、国家开发银行《关于 “十四五” 期间利用开发性金融支持养老服务体系建设的通知》，这份文件奠定国开行支持养老项目的制度基础，明确专项贷款三大投向：居家社区机构养老服务网络建设、智慧养老服务发展、养老服务人才队伍建设。贷款支持县级养老平台、乡镇区域养老中心、社区嵌入式站点、家庭适老化改造、护理型床位提升、智慧养老平台建设等县域高频场景。国开行养老项目贷款最高可做到总投资 80%，贷款期限长、可设置建设期宽限期，匹配养老行业投资大、回报周期长的行业特征，是区县康养平台最核心的融资工具。
第二，九部门《关于金融支持中国式养老事业服务银发经济高质量发展的指导意见》，要求加大养老金融供给，拓宽银发经济融资渠道，引导各类金融机构加大对县域养老、普惠养老的信贷倾斜，鼓励创新适配养老产业的金融产品，为地方平台多渠道融资提供政策依据。
第三，2026 年民办函〔2026〕33 号县域养老服务提升计划，中央专项彩票公益金重点投向三级网络，资金侧重服务能力提升、智慧养老、人才队伍建设，虽不能用于大规模土建，但可以作为项目资本金补充、运营补贴来源，优化项目财务结构，降低项目运营压力。
第四，国开行持续加大银发经济投放力度，2025 年围绕中国式养老事业全年投贷联动投放近 200 亿元，资金重点投向社区居家养老网络、养老机构提质、城乡三级养老体系建设。2026 年 5 月国开行召开养老金融业务推进会，进一步深化政银企协同，推动政策性金融工具与地方养老项目深度对接，区县康养平台迎来对接开发性金融的最好窗口期。
多重金融政策叠加，给区县平台指明清晰融资路径：以国开行中长期项目贷款作为债务资金主力，争取中央彩票公益金、地方财政配套作为补充资金，盘活存量资产拓宽现金流来源。但这里存在现实堵点：国开行项目贷款要求项目资本金比例不低于总投资 20%，不少区县平台自身现金流有限，足额筹措 20% 资本金压力巨大，单纯依靠平台自有资金很难批量启动多个康养项目。如何破解资本金难题，就成为模式创新的核心突破口。
四、模式创新：央企协同 EPC+O，打造区县康养 “投‑融‑建‑运‑管” 新模式
针对资本金筹措难、建设管理弱、专业运营能力不足三大痛点，行业探索形成一套可落地实施的创新路径：引入具备康养总包能力的央企，采用EPC+O（工程总承包加运营）模式，由央企协助解决项目资本金缺口，区县平台作为项目业主，实现融资、建设、运营一体化闭环，完整构建投、融、建、运、管五位一体的区县养老新模式。
模式核心逻辑拆解：
投资端（投）：项目总投资按标准执行 20% 资本金 + 80% 债务资金结构。项目业主为区县国有康养平台公司，保障项目权属归属地方国资，牢牢把握公共养老资产控制权。项目所需 20% 资本金，由央企以合规借款方式提供，解决区县平台自有资金不足的现实难题，破解项目开工前置条件约束。
融资端（融）：资本金到位之后，以项目为载体向国家开发银行申请养老专项项目贷款，覆盖总投资 80% 建设资金，充分享受开发性金融长周期、低利率、宽限期政策红利，土地端同步落地自然资发〔2025〕216 号优惠供地政策，最大限度压低土地及财务成本。中央彩票公益金、地方财政补贴作为项目补充收益来源，进一步优化项目现金流。
建设端（建）：项目建设采用 EPC 总承包模式，由央企承担设计、采购、施工全流程工作，发挥央企工程管理、造价管控、合规风控优势，把控工程质量、建设工期，规避地方平台工程建设管理经验不足带来的超概算、工期延误等风险。
运营端（运）：EPC+O 模式核心要义在于建设与运营绑定。央企完成工程建设后，不直接从事养老一线服务，面向市场遴选具备资质、成熟经验的专业养老运营机构，负责项目后期实际照护服务、居家上门、站点运营、智慧平台运维。实现 “央企管建设，专业机构管服务” 的分工格局，补齐区县平台普遍缺失的专业运营短板，保障养老服务质量，避免重建设轻运营的老问题。
管控端（管）：区县康养平台履行业主主体责任，统筹项目整体监管，对土地资产、国有资产、项目收益进行统一管控，对央企、第三方运营机构开展绩效考核，对床位供给、普惠服务标准、兜底保障任务实施监督，确保项目始终服务县域三级养老网络的民生目标，兼顾社会效益与可持续经营。
这套模式不是简单的工程发包，而是政‑央‑企三方协同的系统解决方案。地方出政策、出土地资源；央企发挥资本实力、工程总包能力；专业运营机构输出养老服务能力；国开行提供政策性金融弹药，多方各司其职，既守住国有资产不流失、普惠养老底线，又化解资本金、融资、建设、运营多重卡点，适配绝大多数区县三级养老网络建设项目，包括县级综合养老平台、乡镇区域养老服务中心、社区嵌入式养老综合体等。
当然新模式落地，必须严守合规底线。央企资本金借款，要严格遵循国资监管、项目资本金管理相关规定，完善借款协议、还款来源、风险缓释安排；EPC+O 招标采购流程严格执行招投标制度；第三方运营机构遴选公开规范；土地严格按照 216 号文完成供地审批，严禁改变养老用途；项目还款来源要做实，统筹床位收入、居家服务收入、政府购买服务、运营补贴，形成可测算的稳定现金流，保障项目全周期财务平衡。
五、实践启示：区县康养平台落地实施的关键思考
多重政策红利已经齐备，但政策不等于项目，模式不等于落地，区县康养平台推进养老项目，要厘清几个现实认知。
第一，牢牢锚定县‑乡‑村三级养老服务网络主赛道。民办函〔2026〕33 号、民发〔2021〕94 号等核心政策支持重点均聚焦三级网络，项目方向要贴合政策支持清单，优先布局县级综合养老服务管理平台、乡镇区域养老服务中心、村社站点、家庭适老化改造、智慧养老平台，提升项目对接财政资金、开发性金融的适配度，不要盲目大规模上马高端康养地产类项目，偏离政策支持方向。
第二，算清两本账：社会效益账与财务可持续账。养老项目首先是民生工程，承担特殊困难老人兜底、普惠养老供给的社会责任，不能完全照搬市场化盈利项目逻辑；但同时必须做细全周期现金流测算，把土地成本、财务成本、运维成本、补贴收入全部纳入测算，依托 EPC+O 模式，提前锁定运营机制，避免建成之后持续大额亏损，实现 “社会效益优先，经营可持续”。
第三，理顺各方权责边界。区县平台作为业主，是国有资产第一责任人，不能把所有责任全部转移给央企和运营方；央企聚焦资本支持、工程建设；专业运营机构深耕养老服务。各方权责、绩效考核、退出机制、资本金借款归还路径，全部要前置写进协议文本，防范后期纠纷。
第四，强化多部门协同。养老项目不是康养平台单打独斗，需要自然资源部门落实用地政策、民政部门对接项目申报和专项公益金、国开行对接开发性金融、财政部门落实配套政策，建立常态化政银企协同机制，打通项目审批、供地、融资、建设全链条堵点。
六、结语
站在积极应对人口老龄化战略的时代背景之下，县域养老迎来前所未有的政策窗口期。自然资发〔2025〕216 号打开土地要素空间，民发〔2021〕94 号、民办函〔2026〕33 号等文件提供财政与金融支撑，国开行开发性金融持续加大银发经济投放力度。
区县国有康养平台，要主动把握政策组合拳机遇，跳出传统重资产投资的思维局限，积极探索引入央企协同的 EPC+O 路径，构建投‑融‑建‑运‑管一体化实施模式，破解资本金、融资、建设、运营多重现实难题。既要建好县乡村三级养老硬件设施，更要做强养老服务软实力，真正构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的县域养老服务体系，守护县域亿万老年人幸福晚年，把政策红利切实转化为看得见、摸得着的民生成果。
